二、法律法規(guī)實踐中常見問題及觀點

在實踐中衛(wèi)生行政執(zhí)法人員經(jīng)常遇到未取得《醫(yī)師資格證書》,、《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》人員擺攤設(shè)點或在固定房屋內(nèi)開展診療活動的情況,，遇到此類違法行為適用法律法規(guī)時，衛(wèi)生行政執(zhí)法人員有三種不同觀點：

一種觀點認為此類情況涉及兩個行為“未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)”和“非醫(yī)師行醫(yī)”兩個違法行為,，分別適用《衛(wèi)健法》和《醫(yī)師法》,。未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的行為違反了《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第二十三條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十三條第一款的規(guī)定進行行政處罰,?！夺t(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十三條第一款規(guī)定“違反本條例第二十三條規(guī)定，未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的,，依照《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的規(guī)定予以處罰”,，而《衛(wèi)健法》第九十九條第一款對未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)的法律責(zé)任進行了明確規(guī)定，因此應(yīng)按照《衛(wèi)健法》第九十九條第一款的規(guī)定進行處罰,。非醫(yī)師行醫(yī)的行為違反了《醫(yī)師法》第十三條第四款的規(guī)定,，依據(jù)《中華人民共和國醫(yī)師法》第五十九條的規(guī)定進行行政處罰,，兩個行為分別裁量合并處罰。

第二種觀點認為,，行為人出于行醫(yī)賺錢的目的采取了一個非法行醫(yī)行為,，既違反了《醫(yī)師法》第十三條第四款的規(guī)定，也違反了《衛(wèi)健法》第三十八條第二款,、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第二十三條的的規(guī)定,。違反《醫(yī)師法》第十三條第四款的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《醫(yī)師法》第五十九條的規(guī)定進行行政處罰,；違反《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第二十三條,、《衛(wèi)健法》第三十八條第二款的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《衛(wèi)健法》第九十九條第一款的規(guī)定進行處罰,。但《行政處罰法》第二十九條“對當(dāng)事人的同一個違法行為,，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的,，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰,。”的規(guī)定,，《衛(wèi)健法》第九十九條第一款的罰款數(shù)額明顯比《醫(yī)師法》第五十九條高,，此種違法行為應(yīng)該依據(jù)《衛(wèi)健法》第九十九條第一款的規(guī)定進行處罰。

第三種觀點認為行為人出于行醫(yī)賺錢的目的采取了一個行醫(yī)行為,，無論是擺攤設(shè)點還是在固定的房屋內(nèi)開展診療活動,，均是屬于個體行醫(yī)行為，根據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第十四條關(guān)于設(shè)置診所的相關(guān)規(guī)定,，只需要進行備案登記,，無須取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可，此種行為違反了《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第二十三條的規(guī)定,，應(yīng)該依據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十三條第二款的規(guī)定進行處罰,，沒收違法所得,，并處3萬元以下罰款,。未取得《醫(yī)師資格證書》、《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》開展診療活動的行為屬于非醫(yī)師行醫(yī)的違法行為,，應(yīng)該按照《醫(yī)師法》第五十九條的規(guī)定進行處罰,，根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，《醫(yī)師法》第五十九條的罰款數(shù)額明顯比《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十三條第二款高,，因此,，此種現(xiàn)象應(yīng)該適用《醫(yī)師法》第五十九條的規(guī)定進行處罰。且最高人民法院《關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中“認定為刑法第三百三十六條第一款規(guī)定的未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”已經(jīng)刪除了未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》從事醫(yī)療活動的情形,。如果使用《衛(wèi)健法》第九十九條第一款進行處罰,，會造成今后兩法銜接中移送困難的局面,。此種違法行為應(yīng)該依據(jù)《醫(yī)師法》第五十九條規(guī)定進行處罰。

筆者贊同第二種觀點,。

三,、適用理由

（一）根據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第十四條的規(guī)定“醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)，必須進行登記,，領(lǐng)取《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》,；診所按照國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的規(guī)定向所在地的縣級人民政府衛(wèi)生行政部門備案后，可以執(zhí)業(yè),?！币虼耍_設(shè)醫(yī)療機構(gòu)必須領(lǐng)取《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》,、開設(shè)診所必須到縣級人民政府衛(wèi)生行政部門備案,。而《醫(yī)師法》第二十條第一款規(guī)定：“醫(yī)師個體行醫(yī)應(yīng)當(dāng)依法辦理審批或者備案手續(xù)?！?，所以對于非醫(yī)師行醫(yī)來說并不適用開設(shè)診所進行備案登記條款。

（二）無證行醫(yī)場所的設(shè)置者與無證行醫(yī)人員是同一人,，基于其行醫(yī)賺錢的目的,，開展了非法行醫(yī)行為，如果將其拆解成“未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》”和“未注冊取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書,，從事診療活動”兩個行為,，將會面臨重復(fù)處罰的問題。依據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定的一事不二罰原則,，筆者贊同將此類非法行醫(yī)現(xiàn)象認定為一個違法行為,。

四、思考與建議

由于《行政處罰法》第二十九條明確規(guī)定“對當(dāng)事人的同一個違法行為,，不得給予兩次以上罰款的行政處罰,。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”,，本文中提到的非法行醫(yī)行為適用《衛(wèi)健法》第九十九條第一款的規(guī)定“未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可擅自執(zhí)業(yè)的”進行處罰,，但在《最高人民法院關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2016年12月）中未將未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可從事醫(yī)療活動的情形列入刑法第三百三十六條第一款規(guī)定的“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”范圍，公安機關(guān)在受理非法行醫(yī)案件時,，只接收因非醫(yī)師行醫(yī)受到兩次行政處罰后再次非法行醫(yī)的案件,，造成非法行醫(yī)案件移送困難。建議相關(guān)部門出臺政策文件,，將本文提到按照《衛(wèi)健法》第九十九條和一款的規(guī)定進行行政處罰的非法行醫(yī)行為,，納入到涉嫌非法行醫(yī)罪案件移送范圍。