內(nèi)江市衛(wèi)生健康綜合行政執(zhí)法支隊 姚仕平

（2024年10月8日）

2024年，全面而深刻的機構(gòu)改革正快速在全國范圍內(nèi)展開,。按照中央、省,、市對綜合行政執(zhí)法體制改革的政策規(guī)定要求,，各地結(jié)合實際，在鞏固前期改革成果的基礎(chǔ)上,，繼續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革，與縣級機構(gòu)改革統(tǒng)籌推進,、同步實施，進一步加大行政執(zhí)法機構(gòu)優(yōu)化整合力度,，提高執(zhí)法效能,。今天我們聚焦在這場改革中行政執(zhí)法類公務(wù)員作為基層治理的重要力量，面臨著前所未有的調(diào)整和創(chuàng)新,、問題與挑戰(zhàn)。本文為大家對此進行全面分析,、深入探討。

一,、改革-基層治理的需求與挑戰(zhàn)

行政執(zhí)法類公務(wù)員是指那些在基層從事各種行政執(zhí)法工作的公務(wù)員或參公人員，如城市管理,、環(huán)境保護,、市場監(jiān)管、交通運輸,、公共衛(wèi)生,、安全生產(chǎn)等，這些工作直接關(guān)系到老百姓的生活質(zhì)量和社會的穩(wěn)定,。然而,，隨著社會的復(fù)雜化和多元化，基層治理面臨著如人口流動,、社會矛盾,、公共危機等壓力與挑戰(zhàn)。因此行政執(zhí)法類公務(wù)員必須能夠更加貼近基層,，靈活智慧地應(yīng)對各種情況,，才能體現(xiàn)出應(yīng)有的工作效率和服務(wù)水平。因此,，對行政執(zhí)法類公務(wù)員的改革是基層治理的重要課題,。

二,、基層綜合行政執(zhí)法改革探索路徑

（一）新路徑的探索

各地按照有關(guān)改革的政策文件規(guī)定精神，積極試點探索地方綜合行政執(zhí)法體制改革實踐新路徑,。作為改革的先行示范區(qū)浙江省根據(jù)不同情況,，采取了如下三種不同的改革模式：

1.人員下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出工資,，編制歸局,，即形成雙管模式。通過將部分行政執(zhí)法類公務(wù)員的人員和工資下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),，而編制仍歸屬于縣級部門,，實現(xiàn)了人員和編制的分離，同時保證了基層人力資源的有效補充和減輕縣級財政的負擔(dān),。雙管模式在確?；鶎庸ぷ鬟B續(xù)性的同時，也避免了人員編制的浪費,，以此提高行政效能。

2.人員下沉,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有使用權(quán)，工資編制留局,。通過將部分行政執(zhí)法類公務(wù)員的人員下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),，而編制和工資仍歸屬于縣級部門,，實現(xiàn)了人員和編制的分離，同時保證基層工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人員使用上的靈活性,，以此提高基層治理的效率,、水平。

3.人員與編制下放,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)提升,。通過將部分行政執(zhí)法類公務(wù)員的人員和編制一并下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)了人員和編制的一體化,。這樣更多的權(quán)力和資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn),，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)。這樣的目的是使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠更加貼近基層,，以靈活應(yīng)對各種治理需求,，以此來提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量。

（二）直面改革進程中的挑戰(zhàn)

改革過程中可能出現(xiàn)的認識上的問題：這些改革模式在一定程度上優(yōu)化了公務(wù)員隊伍的結(jié)構(gòu)和管理方式,，但不可避免也會存在問題和挑戰(zhàn),。比如合并部門,、增減人員等措施似乎并未實質(zhì)性減少真正的工作人員數(shù)量，這也可能引發(fā)公眾對改革效果的質(zhì)疑,。這樣的改革是否只是表面上進行調(diào)整,，而未能觸及深層次的體制機制，這也是人們關(guān)注的焦點,。

（三）確保實現(xiàn)改革目的的考量

綜合行政執(zhí)法改革的主要目的：精簡機構(gòu),、減輕財政負擔(dān)、提高工作效率,。所以只有進入實質(zhì)性才能真正實現(xiàn)瘦身強體,，因此在改革中，應(yīng)該注意以下幾點：

1.以數(shù)據(jù)為依據(jù),，科學(xué)制定改革方案,。政府應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)和部門的實際情況，收集和分析相關(guān)的數(shù)據(jù),，如人員數(shù)量,、工作量、工作效果,、工作滿意度等，以此為依據(jù),，制定合理的改革方案,，避免一刀切的做法，確保改革的科學(xué)性和有效性,。

2.以問題為導(dǎo)向,，深化體制機制改革。政府應(yīng)該從解決實際問題的角度出發(fā),，深化體制機制改革,，如完善行政執(zhí)法類公務(wù)員的職責(zé)劃分、考核評價,、激勵約束,、培訓(xùn)提升等制度，建立健全行政執(zhí)法類公務(wù)員的專業(yè)化和職業(yè)化的體系,，提高公務(wù)員的能力和素質(zhì),，保障公務(wù)員的權(quán)利和責(zé)任，促進公務(wù)員的發(fā)展和成長,。

3.以效果為評價,，加強改革的監(jiān)督和評估。政府應(yīng)該建立一套完善的改革的監(jiān)督和評估機制,，如設(shè)立專門的改革督導(dǎo)組,，定期對改革的進展和效果進行檢查和評估,，及時發(fā)現(xiàn)和解決改革中出現(xiàn)的問題和困難，不斷完善和調(diào)整改革方案,，確保改革的順利進行和有效實施,。

三、基層綜合行政執(zhí)法面臨的現(xiàn)實主要問題

（一）嚴格行政執(zhí)法與優(yōu)化營商環(huán)境之間矛盾突出

“嚴格執(zhí)法”歷來是行政執(zhí)法的首要原則和法律底線,，但時下的“優(yōu)化營商環(huán)境”要求減少檢查次數(shù),、減少執(zhí)法頻率、減輕處罰力度,，這就導(dǎo)致基層行政執(zhí)法部門和人員陷入“兩難”困境,。嚴格執(zhí)法，違反當(dāng)?shù)貎?yōu)化營商環(huán)境的政策規(guī)定,；寬松對待,，又違背行政執(zhí)法的初衷。更為關(guān)鍵的是,，如果因為不得檢查,、不得執(zhí)法、不得處罰所導(dǎo)致的生產(chǎn)安全,、環(huán)境保護,、公共衛(wèi)生等事故（事件），行政執(zhí)法機構(gòu)和人員仍會被追究失職瀆職責(zé)任,，不會因優(yōu)化營商環(huán)境而網(wǎng)開一面,；而如果在優(yōu)化營商環(huán)境下加強行政執(zhí)法頻次和力度，又會被當(dāng)?shù)卣肪肯鄳?yīng)管理責(zé)任,。行政執(zhí)法人員在優(yōu)化營商環(huán)境背景下如何履職已成為當(dāng)前基層行政執(zhí)法機構(gòu)面臨的最為迫切需要解決的問題之一,。

（二）“行政檢查權(quán)”的歸屬存在較大爭議

行政檢查權(quán)與行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)均密不可分,。行政檢查是對行政許可的批后監(jiān)管,，也是行政處罰前的一種管理手段。原本根據(jù)法律的規(guī)定,，行政處罰權(quán),、行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)同屬于一個行政機關(guān),，無須辨別其性質(zhì),。但在實施相對集中行政處罰權(quán)改革后,，行政檢查權(quán)的歸屬問題已引起了各方爭議。從全國來看主要存在以下三種觀點：第一種觀點,，認為行政檢查是行政許可的延伸,，屬于批后監(jiān)督行為，二者密不可分,。實行相對集中行政處罰權(quán)的部門不能行使行政檢查權(quán),。第二種觀點，認為應(yīng)按國務(wù)院或者授權(quán)的省級人民政府批復(fù)及“三定”方案而定,，批復(fù)及“三定”方案明確規(guī)定劃轉(zhuǎn)行政檢查權(quán)的,，就一并隨行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)，反之亦然,。第三種觀點,，認為行政檢查權(quán)與行政處罰權(quán)均是為了維持行政許可秩序，可以與行政許可相對的分離,。劃轉(zhuǎn)行政處罰權(quán),，與其相關(guān)的行政檢查權(quán)也就當(dāng)然的一并劃轉(zhuǎn)。“行政檢查權(quán)”爭議狀態(tài)導(dǎo)致各地區(qū)在審批,、監(jiān)管,、執(zhí)法職責(zé)邊界劃分中極易陷入模糊狀態(tài)。例如,，一些地區(qū)在推行綜合行政執(zhí)法改革后,，行政檢查權(quán)與行政處罰權(quán)被人為割裂，導(dǎo)致“有行政處罰權(quán)的無行政檢查權(quán),、有行政檢查權(quán)的無行政處罰權(quán)”的“兩張皮”現(xiàn)象，嚴重影響監(jiān)管執(zhí)法效能,。

（三）部分監(jiān)管事項缺乏相應(yīng)的行政處罰依據(jù)

受黨和國家機構(gòu)改革,、部門職責(zé)劃轉(zhuǎn)等因素影響，部分監(jiān)管事項在實踐中缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),，難以及時查處違法違規(guī)行為,。例如，“雙減”政策實施后,，文化藝術(shù)類,、科技類、體育類等非許可校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)分別從教育部門劃轉(zhuǎn)至文化和旅游部門,、科技部門,、體育部門，由上述部門按照“誰主管,、誰審批,、誰負責(zé)”的原則,，全面履行培訓(xùn)機構(gòu)的審核審批和日常監(jiān)管、平臺監(jiān)管及違法違規(guī)行為查處等職責(zé),。但由于相關(guān)法律法規(guī)尚未同步修訂,，在日常監(jiān)管中對預(yù)付卡、無資質(zhì)辦學(xué)等方面違法違規(guī)行為缺乏相應(yīng)的處罰依據(jù),。

（四）行政處罰決定面臨“執(zhí)行難”難題

行政處罰決定執(zhí)行難已經(jīng)成為困擾我國基層行政執(zhí)法部門的一大難題,，執(zhí)行結(jié)果直接關(guān)系到執(zhí)法權(quán)威和法律嚴肅性，亟待加以解決,。一方面,，行政機關(guān)在作出行政處罰決定后，被執(zhí)行人拒不執(zhí)行決定的,，除法律法規(guī)明確規(guī)定行政機關(guān)可強制執(zhí)行行政決定的,，行政機關(guān)無法直接進行強制執(zhí)行。另一方面,，行政機關(guān)在向法院申請強制執(zhí)行過程中仍面臨著耗時長,、執(zhí)行難等問題。根據(jù)我國《行政強制法》有關(guān)規(guī)定,，行政機關(guān)在作出行政處罰決定后,，被執(zhí)行人不執(zhí)行決定的，行政機關(guān)可向法院申請強制執(zhí)行,。但根據(jù)最高人民法院的有關(guān)要求,，申請法院強制執(zhí)行需在行政處罰決定書下達后訴訟期（3個月）已過的180日內(nèi)提出，逾期除非有合法的理由,，否則法院不予受理,。且執(zhí)法人員需要集中整理案件辦理過程所涉及的實體法和程序法方面的法律依據(jù)和已經(jīng)搜集到的事實材料證據(jù)，并向申請執(zhí)行的法院提供相關(guān)的法律材料,。此外,，法院強制執(zhí)行主要是針對罰款、沒收財物等金錢給予類義務(wù)進行執(zhí)行,，對于責(zé)令改正,、責(zé)令恢復(fù)原狀等行為糾正類義務(wù)缺乏有效執(zhí)行手段。這些都對基層行政執(zhí)法部門有限的行政資源造成一定壓力,。

（五）“責(zé)令改正行為是否屬于行政處罰”存在較大爭議

在一些已實行相對集中行政處罰權(quán)的地區(qū),，“責(zé)令改正行為是否屬于行政處罰”在基層實踐中也面臨著較大爭議。根據(jù)《行政處罰法》第23條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政處罰時,，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為,。”目前，在大多數(shù)的行政法律規(guī)范中，一般在實施行政處罰時同時要求責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為,。但在具體實踐中,，一種觀點認為責(zé)令改正是一種行政處罰行為，應(yīng)當(dāng)由綜合行政執(zhí)法部門組織實施,；另一種觀點認為責(zé)令改正不是一種行政處罰,，應(yīng)當(dāng)由行業(yè)監(jiān)管部門組織實施。

（六）行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力與監(jiān)管要求不相匹配

“雙隨機,、一公開”監(jiān)管方式,、跨部門綜合監(jiān)管改革均涉及多個監(jiān)管領(lǐng)域和執(zhí)法職責(zé)，對行政監(jiān)管執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力提出了更高要求,。從調(diào)研情況來看,，各地區(qū)普遍存在著監(jiān)管執(zhí)法力量不足的問題，在很大程度上影響著監(jiān)管執(zhí)法效能,。主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管執(zhí)法隊伍力量不強,。機構(gòu)整合后，監(jiān)管力量普遍存在嚴重不足的問題,，監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊,，基層干部老齡化、知識儲備不足等現(xiàn)實問題,，與需要適應(yīng)的專業(yè)化信息化監(jiān)管工作差距較大,。二是監(jiān)管執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力不強。機構(gòu)改革后,，執(zhí)法職能實現(xiàn)“多合一”,，導(dǎo)致部分執(zhí)法人員因缺乏專業(yè)能力難以適應(yīng)全領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管的要求。部分基層行政執(zhí)法人員對監(jiān)管的高標準嚴要求存在畏難情緒,，其參與監(jiān)管的積極性主動性不高,，存在消極應(yīng)付現(xiàn)象，很大程度上影響了監(jiān)管執(zhí)法效能,。三是監(jiān)管執(zhí)法隊伍晉升通道有限,。由于執(zhí)法人員參公身份限制，以及執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部晉升通道不暢,，嚴重制約干部發(fā)展,，具有相關(guān)專業(yè)學(xué)歷和業(yè)務(wù)技能的人才受晉升,、工作壓力等原因不愿意到執(zhí)法部門工作,。

四、對策措施建議

（一）建議探索建立“嚴格執(zhí)法+柔性執(zhí)法”相結(jié)合的行政執(zhí)法模式,，探索出臺編制不予處罰事項清單,、從輕處罰事項清單、減輕處罰事項清單、免予行政強制事項清單,，在嚴格執(zhí)法的同時,，推行柔性執(zhí)法、人性化執(zhí)法,，慎用行政處罰,，注重服務(wù)民生，實現(xiàn)嚴格執(zhí)法與文明管理的雙贏,。

（二）建議在具體實踐中采取行政檢查權(quán)由行業(yè)監(jiān)管部門和綜合執(zhí)法部門共擔(dān)的模式,。業(yè)務(wù)主管部門在日常監(jiān)管、處理投訴舉報中發(fā)現(xiàn)的違法行為線索,，應(yīng)運用行政檢查權(quán)開展初步調(diào)查,、收集證據(jù)，需要立案查處的,，在初步調(diào)查工作結(jié)束后按照案件線索移交程序?qū)⒊醪秸{(diào)查材料按期移交綜合行政執(zhí)法部門,。綜合行政執(zhí)法部門對業(yè)務(wù)主管部門移交的違法線索進行調(diào)查核實，并按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的辦案程序和時限辦結(jié)案件,，案件結(jié)案或依法終止后及時向移送部門反饋,。綜合行政執(zhí)法部門需要業(yè)務(wù)主管部門協(xié)助調(diào)查的，可按有關(guān)規(guī)定商請相關(guān)部門予以協(xié)助調(diào)查,。

（三）建議國家層面聚焦綜合監(jiān)管面臨的政策制度障礙,，及時清理和修改完善與推進跨部門綜合監(jiān)管不相適應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件,。推動將行之有效并可長期堅持的做法以立法形式予以固化,，發(fā)揮法治引領(lǐng)和保障作用。同時,，引導(dǎo)支持各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以及設(shè)區(qū)的市,，通過地方立法形式進一步明確跨部門綜合監(jiān)管中的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管措施,。

（四）一是建立健全非訴強制執(zhí)行機制。一方面,，引導(dǎo)基層行政執(zhí)法部門嚴格依法辦案,，運用數(shù)字化管理平臺、視頻監(jiān)控等信息化手段,，通過違法現(xiàn)場影像數(shù)據(jù)采集,、全過程執(zhí)法記錄、查詢行政相對人信息等多種取證方式構(gòu)建完整的證據(jù)鏈,，并嚴把材料審核,、定性量記,、查審程序、處分落實等關(guān)口,，力爭將每一起執(zhí)行案件辦成“鐵案”,。另一方面，建立行政執(zhí)法部門與法院工作銜接機制,，爭取其在非訴強制執(zhí)行,、“零口供”案件在執(zhí)行環(huán)節(jié)上的支持，在行政機關(guān)依法依規(guī)向人民法院申請強制執(zhí)行后,，由法院作出行政裁定,，若行政相對人仍拒不執(zhí)行行政決定，由法院執(zhí)行庭進行強制執(zhí)行,。二是探索實行“裁執(zhí)分離”執(zhí)行模式,。借鑒《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》確立的“裁執(zhí)分離”強制執(zhí)行模式，明確“人民法院裁定準予執(zhí)行的,，一般由作出土地行政決定的行政機關(guān)組織實施,。涉及金錢給付義務(wù)的執(zhí)行，仍由人民法院經(jīng)申請審查后強制執(zhí)行,。”法院裁定準予執(zhí)行的,，一般在裁定中明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）、相關(guān)部門負責(zé)具體組織實施,。三是探索建立檢察機關(guān)對行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行行政執(zhí)法決定的有效監(jiān)督機制,。行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行行政執(zhí)法決定時，將執(zhí)行申請書同時抄送同級檢察機關(guān),。行政機關(guān)對法院執(zhí)行裁定或執(zhí)行活動存在異議的,，可以向同級檢察機關(guān)提出監(jiān)督申請。

（五）建議各地區(qū)各部門在推行綜合行政執(zhí)法改革過程中,，探索以清單方式進一步明確監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé),，通過梳理對應(yīng)的法律依據(jù)條款方式進一步厘清職責(zé)屬性和邊界。以責(zé)令改正或限期改正違法行為為例,，如果行政法律法規(guī)僅僅規(guī)定了責(zé)令改正或限期改正違法行為,，則應(yīng)當(dāng)視其為行政處罰；如果行政法律法規(guī)規(guī)定在作出行政處罰時,，“應(yīng)當(dāng)”責(zé)令改正或限期改正違法行為的,，則應(yīng)當(dāng)視其為附屬于行政處罰的從行政行為，不是獨立的行政處罰,；如果行政法律法規(guī)規(guī)定在作出行政處罰時,，“可以”責(zé)令改正或限期改正違法行為的，可視其為不具有獨立的行政處罰地位,。

（六）針對崗位職責(zé),、專業(yè)分工，研究制定執(zhí)法人員專業(yè)分類標準,，并對執(zhí)法人員進行科學(xué)分類,，建立統(tǒng)一的執(zhí)法人員庫，在合理范圍內(nèi)實現(xiàn)行政執(zhí)法力量統(tǒng)籌調(diào)配使用,，保障監(jiān)管執(zhí)法工作的效能和水平,。加大基層保障力度，設(shè)立專門的培訓(xùn)經(jīng)費和培訓(xùn)時間,，強化業(yè)務(wù)知識培訓(xùn),，堅持崗位練兵和以案代訓(xùn)，實行持證上崗和資格管理,，按照專業(yè)性,、技術(shù)性要求，加快推進專業(yè)領(lǐng)域職業(yè)化隊伍建設(shè),。切實打通基層人員短缺,、隊伍老化、專業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理等癥結(jié),，為全面落實新型監(jiān)管機制提供堅實的隊伍保障,。

這次機構(gòu)改革，不僅是靴子的落地,，更是中國治理體系智慧和力量的集中展現(xiàn),。所有的困難也預(yù)示著新的開始。改革的道路上必然充滿了類似的挑戰(zhàn),，但也帶來了更多的機遇,。讓我們一起期待，在這場改革后,，每一個人都能找到屬于自己的,、更好的舞臺。

總之,，新一輪改革的關(guān)鍵在于能夠動真格,、求實效，真正帶來實質(zhì)性的改變和進步,。同時廣大基層行政執(zhí)法類公務(wù)員或參公人員應(yīng)積極適應(yīng)改革要求,，提高自身素質(zhì)和能力，為基層工作的有序,、高效和真正為老百姓服務(wù)貢獻自己的力量,。