新型村鎮(zhèn)供水模式導(dǎo)致

末梢水質(zhì)不合格的法律適用探討

內(nèi)江市衛(wèi)生和計(jì)劃生育監(jiān)督執(zhí)法支隊(duì)  段春燕

農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大農(nóng)村居民的身體健康，因此做好飲用水安全保障工作是維護(hù)最大人民群眾根本利益,，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。今年,，內(nèi)江市大力推行農(nóng)村供水向集中化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展,，加快城鄉(xiāng)供水一體化進(jìn)程，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民供水服務(wù)均等化,。政府通過(guò) “新建,、擴(kuò)建、延伸” 等措施大力發(fā)展規(guī)?；┧こ?，逐步與農(nóng)村現(xiàn)有的自來(lái)水管網(wǎng)連接以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)供水全域覆蓋,，使農(nóng)村居民直接飲用縣（市,、區(qū)）自來(lái)水，徹底解決農(nóng)村居民飲水安全問(wèn)題,。但同時(shí)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管網(wǎng)陳舊老化,，并網(wǎng)后依舊出現(xiàn)管網(wǎng)末梢水質(zhì)達(dá)不到生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的情況，對(duì)此類違法行為在進(jìn)行行政處罰時(shí)法律適用存在頗多爭(zhēng)議,，本文旨在對(duì)我市某縣近期立案處罰一起供水單位供應(yīng)的飲用水不符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的案例,，對(duì)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《四川省村鎮(zhèn)供水條例》及《四川省生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》適用進(jìn)行探討,。

一,、案情簡(jiǎn)介

2017年 3月、7月,，某縣疾控中心對(duì)該縣新店鎮(zhèn),、向義鎮(zhèn)、東聯(lián)鎮(zhèn),、高石鎮(zhèn),、龍會(huì)鎮(zhèn),、靖和鎮(zhèn)六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的末梢水進(jìn)行水質(zhì)檢測(cè)，檢測(cè)結(jié)果顯示水質(zhì)均達(dá)不到國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),。根據(jù)縣疾控中心的檢測(cè)報(bào)告結(jié)果,，某縣衛(wèi)生和計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法大隊(duì)立即開(kāi)展調(diào)查，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)走訪,、調(diào)查取證核實(shí)發(fā)現(xiàn)：威遠(yuǎn)縣新店鎮(zhèn),、向義鎮(zhèn)、東聯(lián)鎮(zhèn),、高石鎮(zhèn),、龍會(huì)鎮(zhèn)、靖和鎮(zhèn)等六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的末梢水是由該縣城鄉(xiāng)供水有限責(zé)任公司購(gòu)買該縣清溪水務(wù)公司生產(chǎn)的符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的飲用水,，通過(guò)其公司鋪設(shè)的東線,、南線輸水管網(wǎng)經(jīng)5個(gè)加壓站加壓、消毒處理輸送至新店鎮(zhèn),、向義鎮(zhèn),、東聯(lián)鎮(zhèn)、高石鎮(zhèn),、龍會(huì)鎮(zhèn),、靖和鎮(zhèn)全鎮(zhèn)及界牌鎮(zhèn)部分村。

依據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》中對(duì)二次供水的釋義（二次供水：將來(lái)自集中式供水的管道水另行加壓,、貯存,，再送至水站或用戶的供水設(shè)施；包括客運(yùn)船舶,、火車客車等交通運(yùn)輸工具上的供水（有獨(dú)自制水設(shè)施者除外）,。），某縣衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法大隊(duì)初步認(rèn)定該縣城鄉(xiāng)供水有限責(zé)任公司東線,、南線供水的方式屬于二次供水,，其供應(yīng)的飲用水經(jīng)檢測(cè)不符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的行為，違反了《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第六條的規(guī)定 供水單位供應(yīng)的飲用水必須符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),。2017年10月19日,，某縣衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法大隊(duì)依據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第二十六條第一款第四項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)該縣城鄉(xiāng)供水有限責(zé)任公司做出了行政處罰,，責(zé)令其限期改進(jìn)違法行為,，并處以3000元人民幣的罰款。

當(dāng)事人某縣城鄉(xiāng)供水有限責(zé)任公司接到行政處罰事先告知書(shū)后,，于2017年10月23日做出了陳述和申辯：一,、被處罰主體錯(cuò)位。3月,、7月檢測(cè)的水樣為6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的末梢水,，依據(jù)公司與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠簽定的供水合同,，供水區(qū)域的主干管由公司負(fù)責(zé)，結(jié)算表后的水質(zhì)和水量由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠負(fù)責(zé),。二,、適用法律有異議。1,、本案應(yīng)該適用《四川省村鎮(zhèn)供水條例》,。《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》屬部門規(guī)章,，《四川省村鎮(zhèn)供水條例》是四川省人大制定的地方法規(guī),。2、執(zhí)法主體應(yīng)為縣水務(wù)局,。依據(jù)《四川省村鎮(zhèn)供水條例》第四十九條規(guī)定,，供水水質(zhì)未達(dá)到國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令限期整改,，逾期不改或整改不合格的,，對(duì)供水單位處以五千元以上二萬(wàn)元以下罰款。

二,、法律選擇適用分歧

本案在合議過(guò)程中,對(duì)當(dāng)事人某縣城鄉(xiāng)供水有限責(zé)任公司供應(yīng)的飲用水不符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的行為法律適用存在兩種不同意見(jiàn)：

一種意見(jiàn)認(rèn)為：依據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》中對(duì)二次供水的釋義,，其公司東線、南線輸水管網(wǎng)經(jīng)5個(gè)加壓站加壓,、消毒處理輸送至新店鎮(zhèn),、向義鎮(zhèn)、東聯(lián)鎮(zhèn),、高石鎮(zhèn),、龍會(huì)鎮(zhèn)、靖和鎮(zhèn)全鎮(zhèn)及界牌鎮(zhèn)部分村的供水方式屬于二次供水,，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠簽定的責(zé)任合同為兩家單位的內(nèi)部合同,，其公司管網(wǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠管網(wǎng)并網(wǎng)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠對(duì)管網(wǎng)水未另行加壓,、貯存,、消毒，只是一個(gè)延伸管網(wǎng),，責(zé)任主體仍為某縣城鄉(xiāng)供水有限責(zé)任公司,。依據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第二條  本辦法適用于集中式供水、二次供水單位（以下簡(jiǎn)稱供水單位）和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品的衛(wèi)生監(jiān)督管理,。故該縣城鄉(xiāng)供水有限責(zé)任公司作為二次供水單位適用《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》對(duì)其進(jìn)行行政處罰,。其供應(yīng)的飲用水經(jīng)檢測(cè)不符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，違反了《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第六條,，依據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第十六條 縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)飲用水衛(wèi)生監(jiān)督檢測(cè)工作,，按照第二十六條第一款第四項(xiàng)應(yīng)由衛(wèi)生計(jì)生行政主管部門對(duì)威遠(yuǎn)縣城鄉(xiāng)供水有限責(zé)任公司做出行政處罰,。某縣衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法大隊(duì)、衛(wèi)生計(jì)生局責(zé)令其限期改進(jìn)違法行為,，并處以3000元罰款法律適用無(wú)誤,。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為：按照《四川省村鎮(zhèn)供水條例》，四川省行政區(qū)域內(nèi)從事村鎮(zhèn)供水,、用水及相關(guān)監(jiān)督管理活動(dòng),，適用本條例。故不管是二次供水還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式供水,，只要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展的供水行為都為村鎮(zhèn)供水,，故執(zhí)法主體應(yīng)為水行政主管部門，衛(wèi)生行政主管部門只需將檢測(cè)結(jié)果函告水行政主管部門就行,。

三,、個(gè)人觀點(diǎn)

（一）《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第二條：本辦法適用于集中式供水、二次供水單位（以下簡(jiǎn)稱供水單位）和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品的衛(wèi)生監(jiān)督管理,?！端拇ㄊ〈彐?zhèn)供水條例》：四川省行政區(qū)域內(nèi)從事村鎮(zhèn)供水、用水及相關(guān)監(jiān)督管理活動(dòng),，適用本條例,。在選擇法律適用上，《立法法》第九十五條地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí),，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn),，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。現(xiàn)在無(wú)裁決依據(jù)時(shí),，執(zhí)法主體即可為衛(wèi)生行政主管部門,，也可為水行政主管部門。

（二）《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》和《四川省生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》都有二次供水的相應(yīng)條款,，《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》屬國(guó)務(wù)院部門規(guī)章,，經(jīng)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部常務(wù)會(huì)議、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委委主任會(huì)議審議通過(guò)并于2016年4月17日發(fā)布,，2016年6月1日起施行,，是目前生活飲用水相關(guān)法律法規(guī)中最新的?！端拇ㄊ∩铒嬘盟l(wèi)生監(jiān)督管理辦法》屬地方政府規(guī)章,，兩者具有同等效力，但前者比后者晚發(fā)布1月實(shí)施,，根據(jù)《立法法》有關(guān)規(guī)定,，新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定，故《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》更適用。

四,、思考與建議

（一）修定法規(guī),，適應(yīng)新形勢(shì)。

目前,，飲水安全和衛(wèi)生問(wèn)題已成為全球性的重大戰(zhàn)略問(wèn)題,，也是一個(gè)非常重要的民生問(wèn)題，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村飲用水安全工作的重要性,、緊迫性和艱巨性,，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全管理，為改進(jìn)農(nóng)村飲用水水質(zhì)差的問(wèn)題,，城鄉(xiāng)供水一體化進(jìn)程是農(nóng)村飲用水改革發(fā)展新形勢(shì)?，F(xiàn)有的涉及飲用水法律法規(guī)對(duì)這一新形勢(shì)下的新生事物沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，法律釋義和條款的不明確,，導(dǎo)致在監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中存在爭(zhēng)議,，因此迫切需要修定和完善現(xiàn)有飲用水法律法規(guī)，以適應(yīng)新形勢(shì)下衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的需要,。

（二）明確部門職責(zé),，強(qiáng)化綜合監(jiān)管。

農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題重點(diǎn)是建設(shè),，關(guān)鍵在管理,。要明確各部門職責(zé)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的職能,，加強(qiáng)監(jiān)督檢查,，加大執(zhí)法力度，依法打擊不法行為,，逐步推進(jìn)農(nóng)村安全飲水工程建設(shè),。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高能力水平,。

隨著農(nóng)村飲用水社會(huì)化程度加大,，飲用水衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法面臨的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)日益增多,，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門作為飲用水法律法規(guī)的執(zhí)行者之一,，要不斷與時(shí)俱進(jìn)。進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),，提高自身業(yè)務(wù)能力,，學(xué)習(xí)相關(guān)的飲用水衛(wèi)生監(jiān)督業(yè)務(wù)知識(shí)和相關(guān)法律法規(guī)，掌握飲用水衛(wèi)生行政執(zhí)法的新技巧新方法,，使衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法上新臺(tái)階，確保農(nóng)村居民吃上放心、安全的飲用水,，讓農(nóng)村居民的身體健康得到保障,。

2017年11月20日