內(nèi)江市衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督執(zhí)法支隊 姚仕平

為全面落實黨的十九大和習近平總書記對四川工作重要指示精神,，進一步深化思想認識,，加快推進健康內(nèi)江建設，按照開展 “大學習,、大討論、大調(diào)研”活動要求,，7-9月,，本人帶隊現(xiàn)場調(diào)研、收集整理了內(nèi)江市轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構的意見建議,，組織市支隊有關業(yè)務骨干進行了討論分析,，形成如下調(diào)研報告,，以期推動轉變思路,、改革創(chuàng)新,、提升效能,，進一步發(fā)揮綜合監(jiān)督行政執(zhí)法工作對構建“大衛(wèi)生,、大健康”格局和促進法律法規(guī)有效實施的保障作用,。

 一,、基本情況

 (一)機構情況。內(nèi)江市,、縣（市,、區(qū)）級衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構6個【市級1個、縣（市,、區(qū)）5個】,，各縣（市、區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立衛(wèi)生計生辦公室121個（綜合設立1個）,，村級衛(wèi)生室2179個,。

 (二)人員情況。內(nèi)江市,、縣（市,、區(qū)）監(jiān)督執(zhí)法機構人員編制142名；在編在職人員122人（參公管理108人,、事業(yè)編14人）,、編制外人員28人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)計辦人員596人,、衛(wèi)生計生監(jiān)督協(xié)管人員411名、村級衛(wèi)生計生監(jiān)督信息員1466人,。在崗監(jiān)督執(zhí)法人員學歷構成：研究生1人,、大學本科70人、?？?span lang="EN-US">65人,、高中中專及以下14人。2014年以來,，內(nèi)江市從衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構調(diào)出30人（其中借調(diào)16人）,。

 (三)房屋,、設備、車輛情況,。全市衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構房屋建筑面積為5317.3㎡,，人均建筑面積36.12 ㎡。全市監(jiān)督執(zhí)法人員配備了手持移動執(zhí)法終端150臺,、執(zhí)法記錄儀31臺,，自購或上級配發(fā)了數(shù)量不等的錄音筆、錄音錄像設備,、計算機,、快速檢測設備，平均每機構擁有萬元以上設備9.67個,。全市6家監(jiān)督機構擁有特種技術專用車輛5輛（無執(zhí)法車輛）,，平均每機構為0.83輛。

二,、承擔的監(jiān)督執(zhí)法主要工作

內(nèi)江市,、縣衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構業(yè)務所涉服務及監(jiān)管范圍包括：醫(yī)療服務市場監(jiān)督執(zhí)法、傳染病防治監(jiān)督執(zhí)法,、母嬰保健機構監(jiān)督執(zhí)法,、采供血機構監(jiān)督執(zhí)法、放射診療機構監(jiān)督執(zhí)法,、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法,、公共場所衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法,、學校衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法及消毒產(chǎn)品和涉及飲用水衛(wèi)生安全產(chǎn)品監(jiān)督執(zhí)法,、餐飲具集中消毒企業(yè)監(jiān)督執(zhí)法、中醫(yī)服務監(jiān)督執(zhí)法,、食品安全標準備案,、公共場所控煙、艾滋病防控及安全套推廣,、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置,、全市大型活動及會議醫(yī)衛(wèi)保障、創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市及文明城市相關內(nèi)容的監(jiān)督,；對下級監(jiān)督執(zhí)法機構業(yè)務工作進行指導；對違反計劃生育技術服務條例及計劃生育技術服務管理條例實施細則的行為,，依法給予行政處罰,；收集匯總市、縣行政區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法信息的收集,、核實和上報等,。

三,、監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問題與建議

（一）目前開展的監(jiān)督執(zhí)法工作的主要內(nèi)容、部門內(nèi)外存在的職責邊界不清問題,，下一步監(jiān)督執(zhí)法職責確定的基本原則,。

1.部門存在職責邊界不清問題。一是與工商行政部門之間,，關于醫(yī)療廣告監(jiān)督問題,。依照《廣告法》相關規(guī)定，對違法醫(yī)療廣告的日常監(jiān)督及違法行為的調(diào)查處理由工商行政管理部門承擔,，但衛(wèi)生計生監(jiān)督機構仍然承擔部分對違法醫(yī)療廣告的監(jiān)督監(jiān)測工作,。二是與物價主管部門之間，關于醫(yī)療服務收費問題,。依照《價格法》相關規(guī)定,，由縣級以上人民政府價格主管部門，依法對價格活動進行監(jiān)督檢查,。但對于患者投訴的醫(yī)療費用過高問題,，目前仍由衛(wèi)生監(jiān)督部門進行調(diào)查處理。三是與公安機關之間,，關于醫(yī)托認定的問題,。由于個別醫(yī)療民營單位可能存在涉嫌雇傭醫(yī)托的行為，在對醫(yī)托的認定問題上,，公安機關接到此類報警電話時,，通常交由衛(wèi)生執(zhí)法部門進行調(diào)查核實。四是與食藥部門之間,，關于藥店及醫(yī)療器械經(jīng)營機構違反衛(wèi)生法律法規(guī)行為的法律適用問題,。同一公共場所包含歌舞廳與酒吧兩個經(jīng)營項目，由哪個部門進行許可的問題,。五是與環(huán)保部門關于醫(yī)療廢物,、醫(yī)院污水監(jiān)管職責的界定不清。六是與水務行政管理部門有關生活飲用水方面監(jiān)管職責的界定不清,。

2.衛(wèi)生計生系統(tǒng)內(nèi)部問題,。一是行政審批與監(jiān)督執(zhí)法的關系，二是中醫(yī)養(yǎng)生監(jiān)管職責的明晰,，三是行政管理與監(jiān)督執(zhí)法的關系,，四是系統(tǒng)內(nèi)部法制部門與監(jiān)督執(zhí)法的關系等。

（二）監(jiān)督執(zhí)法所需的技術能力現(xiàn)狀與存在的突出問題,，加強技術能力的基本思路,；現(xiàn)場快速檢測技術在監(jiān)督執(zhí)法中有效運用的措施建議。

1.技術服務機構問題。各級疾病預防控制機構,、計劃生育技術服務機構是衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督行政執(zhí)法的技術支撐機構,，由于財政投入不足、工作經(jīng)費不到位,、專業(yè)技術人員缺乏,、儀器設備老化等原因，導致其(特別是基層)不能滿足衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督行政執(zhí)法的需求,，加之疾控機構取消收費后,，原日常監(jiān)測難以規(guī)范、繼續(xù)開展,。

2.執(zhí)法快檢應用問題,。快速檢測結果受外環(huán)境影響較大，開展快速檢測的技術要求高,，現(xiàn)有在職人員專業(yè)性不夠,，對儀器是否正常運作不能準確判斷，且快速檢測結果不具備法律效力,，因此在實際工作中意義不大,。建議出臺衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中相關證據(jù)引用快速檢測結果的合法性，如果快速檢測結果不能做為有效證據(jù),，快速檢測的意義不大,。

（三）落實職業(yè)健康安全監(jiān)督執(zhí)法職責所需的保障條件，下—步開展職業(yè)健康安全監(jiān)督執(zhí)法工作思路,。

機構改革完成后,，衛(wèi)生計生部門的增加職業(yè)健康安全監(jiān)管職能，監(jiān)督執(zhí)法范圍不斷擴大,，面對繁重的監(jiān)管任務,，衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構監(jiān)管力量薄弱問題日益凸顯。改革后,，人員編制如果沒有增加,，由于人員不足、素質(zhì)不高,，極有可能導致執(zhí)法和監(jiān)督工作無法按時開展的現(xiàn)象,，有限的監(jiān)管力量在面對全市公共場所、供水單位,、學校,、各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構捉襟見肘，再增加大量的接害用人單位,，難以保證監(jiān)管到位,。因此，落實好職業(yè)健康安全監(jiān)督首先要解決人的問題。其次,，職業(yè)健康安全監(jiān)管專業(yè)技術人才缺乏，亟需培養(yǎng)相關專業(yè)人才,，規(guī)范開展職業(yè)健康安全監(jiān)管需要高素質(zhì)的專業(yè)執(zhí)法人才做保障,。

三、推進監(jiān)督執(zhí)法體系和隊伍建設

（一）目前,，各級監(jiān)督執(zhí)法機構承擔的監(jiān)督執(zhí)法工作任務,，下一步劃分各級監(jiān)督機構監(jiān)督執(zhí)法事權的基本原則。

內(nèi)江市,、縣（市,、區(qū)）衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構主要負責監(jiān)督檢查衛(wèi)生計生法律法規(guī)的落實情況，依法開展公共場所衛(wèi)生,、生活飲用水衛(wèi)生,、學校衛(wèi)生、醫(yī)療（含中醫(yī)）衛(wèi)生,、職業(yè)放射衛(wèi)生,、傳染病防治、消毒衛(wèi)生,、計劃生育與母嬰保健等專業(yè)的綜合監(jiān)督行政執(zhí)法工作,，依法查處違法行為，參與衛(wèi)生計生行政許可現(xiàn)場審查,、突發(fā)公共衛(wèi)生事件調(diào)查處理等工作,，實施轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生計生日常監(jiān)督執(zhí)法檢查。

堅持事權劃分的法律化原則,，在修定的“基本醫(yī)療衛(wèi)生法”中明確衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構的職責任務,；效率原則，傾斜基層,；區(qū)域化并兼顧公開,、公平原則。本著監(jiān)督重心下移,、夯實基層的考慮,，實施屬地化監(jiān)管，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生機構,，建議三甲醫(yī)院由省級監(jiān)管,，市級監(jiān)管同級衛(wèi)生計生行政部門注冊機構（三甲醫(yī)院除外），縣（市,、區(qū)）監(jiān)督執(zhí)法機構主要承擔轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）,、村社監(jiān)督人員及信息員的業(yè)務培訓、指導。市級側重于宏觀管理,，主要負責擬定衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法年度計劃,、專項整治工作方案；組織開展專項監(jiān)督檢查,、開展法律知識宣傳等,，承擔跨區(qū)域重大案件查辦、專項整治督導,、對下級進行業(yè)務指導,、稽查督導、綜合考核及專業(yè)培訓,。            

（二）目前監(jiān)督隊伍建設中存在的突出問題,，加強改進監(jiān)督隊伍建設的措施建議；監(jiān)督執(zhí)法工作經(jīng)費,、執(zhí)法裝備,、執(zhí)法用車等保障條件達到什么程度，與實際需求差距有多大,？保障條件及程度的測算依據(jù)和原則,。

內(nèi)江市的衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督執(zhí)法體系建設工作正逐步完善，但由于諸多原因,，存在的問題不容忽視：衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督執(zhí)法機構級別低【市級為科級,、縣（市、區(qū)）級為股級】,，性質(zhì)不明確（參公,？事業(yè)單位分類改革中未予登記？）,，執(zhí)法人員少,、任務重，執(zhí)法經(jīng)費缺乏,，資金投入嚴重不足,，衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法用車沒有納入執(zhí)法執(zhí)勤用車管理；基層衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督執(zhí)法機構改革發(fā)展不平衡,，內(nèi)江經(jīng)開區(qū)的衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督執(zhí)法機構缺失,、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）衛(wèi)生和計劃生育辦公室有待進一步規(guī)范運行,。

突出問題之一是人員編制嚴重不足,。衛(wèi)生計生執(zhí)法工作不僅要掌握基本和衛(wèi)生計生法律法規(guī)知識，更要有豐富的專業(yè)技術和實踐經(jīng)驗,。按照衛(wèi)生監(jiān)督人員配備要求每1萬人口應配備1～2名衛(wèi)生監(jiān)督人員,，根據(jù)原國家衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的若干規(guī)定》(衛(wèi)生部令第39號),、《衛(wèi)生監(jiān)督機構建設指導意見》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2005〕76號)要求，現(xiàn)有配備的衛(wèi)生監(jiān)督人員遠遠達不到規(guī)定,，不能滿足監(jiān)管工作需要,；并且在日常監(jiān)督執(zhí)法中必須2人以上一個執(zhí)法單元，有的監(jiān)督執(zhí)法機構除去單位領導,、辦公室和后勤人員（我省的少數(shù)民族地區(qū)尤甚）,，在外一線負責日常監(jiān)督執(zhí)法人員只有4-5人左右，每名監(jiān)督執(zhí)法人員要同時承擔多方面,、多專業(yè)的衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法工作，在衛(wèi)生計生監(jiān)督覆蓋率,、監(jiān)督執(zhí)法水平及監(jiān)督質(zhì)量方面帶來很大的困難和壓力,。由于人員不足，嚴重影響到了衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法的力度和效果,。當前,，監(jiān)督執(zhí)法隊伍人員年齡老化、人才斷層,、后繼無人,、專業(yè)結構不合理、業(yè)務水平不高等問題突出,，與當前的工作要求差距甚遠,。以后，在增加職業(yè)健康安全監(jiān)管職能的同時,，增事,、增編、增人顯得尤其重要,。建議：增加執(zhí)法力量,，按照“權責一致、編隨責增,、人事相宜,、保障履職”的原則，針對現(xiàn)有新增的衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法職能職責和工作任務,、按照服務人口比例核定調(diào)整市,、縣、鄉(xiāng)衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督執(zhí)法機構的人員編制,，以適應新的衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督行政執(zhí)法任務和要求,。

突出問題之二是人員能力素質(zhì)有待進一步提高。建議：按照全面,、系統(tǒng)和分級的原則,，做好各專業(yè)執(zhí)法技能培訓,，落實衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法復合型人才培養(yǎng)工程，加大衛(wèi)生計生監(jiān)督專家型人才和基層復合型人才的培養(yǎng)力度,。

突出問題之三是衛(wèi)生計生監(jiān)督機構缺乏法律支撐,。由于衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構的職能定位不清，目前衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法人員面臨既不是公務員又不是專業(yè)技術人員的尷尬境地,。機構定位不清,、人員歸屬不當，法律授權不充分,、不明確,。機構進人按照公務員標準，管理視為專業(yè)技術人員但不能晉專業(yè)技術職稱,，“老人”專業(yè)技術斷了路,，“新人”不需專業(yè)技術而做的監(jiān)管工作要求具有相當?shù)膶I(yè)技術水平；對非專業(yè)技術人員進行專業(yè)技術在職培訓效果不明顯,。按公務員管理衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法其執(zhí)法身份至今還沒有認定,。加之，執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離,，執(zhí)法主體是衛(wèi)生計生行政部門,，執(zhí)行機構是事業(yè)單位性質(zhì)，這種執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍的分離不利于事業(yè)發(fā)展,，工作環(huán)節(jié)增多,、權責不明晰，衛(wèi)生計生監(jiān)督工作難以向前推進,。四是衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法隊伍激勵保障機制不健全,。事業(yè)單位性質(zhì)但沒有職稱晉升，參公單位級別低,、職務職數(shù)少,，特別是基層的縣（市、區(qū)）監(jiān)督執(zhí)法機構為股級單位,，工作到頭只能熬到股級,、最高能到副科級，工資待遇跟不上,、工作積極性難以調(diào)動,、提振。建議：高度重視激勵保障機制,。自上而下協(xié)調(diào)財政,、編辦、人社等部門,，提高衛(wèi)生計生行政執(zhí)法隊伍待遇,；充分考慮基層監(jiān)督執(zhí)法人員的工資待遇,、政治待遇，消除“天花板”效應,，有序減輕工作壓力,，

目前，全市各級監(jiān)督執(zhí)法機構的工作經(jīng)費,、執(zhí)法裝備,、執(zhí)法用車等保障不到位，基層縣(市,、區(qū))監(jiān)督執(zhí)法機構經(jīng)費保障缺口很大,，首先是人頭經(jīng)費與其他部門有差距，再就是專項經(jīng)費缺乏,，多數(shù)縣（市,、區(qū)）沒有固定專項工作經(jīng)費?？h（市、區(qū)）的執(zhí)法裝備在國家裝備項目時僅有一些快檢設備,，不齊全,、不能正常使用現(xiàn)象普遍，主要原因是無運行維護（試劑）經(jīng)費,。市級裝備有手持移動執(zhí)法終端,、現(xiàn)場打印機、現(xiàn)場執(zhí)法記錄儀,，但現(xiàn)場快速檢測設備幾乎不能使用,。公車改革后，機構沒有執(zhí)法用車,。建議：在執(zhí)法經(jīng)費上：確保衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法人頭經(jīng)費與其他行政執(zhí)法機構等同,，適時安排相應專項工作經(jīng)費。執(zhí)法裝備：為監(jiān)督執(zhí)法人員配備手持移動執(zhí)法終端,、現(xiàn)場打印機,、現(xiàn)場執(zhí)法記錄儀，滿足日常衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法調(diào)查取證,、辦理發(fā)證,、投訴接待和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置等工作的需要。執(zhí)法用車：建議將衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法用車納入執(zhí)法執(zhí)勤用車管理,，衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法工作服務面積廣,、服務人口多、監(jiān)管對象分散,，沒有監(jiān)督執(zhí)法車輛,，無法確保衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法工作的正常開展,；明確衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構為行政執(zhí)法機構，按照原國家衛(wèi)生部《全國衛(wèi)生監(jiān)督機構工作規(guī)范》標準配備足額的執(zhí)法用車,。   

（三）深化綜合行政執(zhí)法體制改革對監(jiān)督執(zhí)法工作可能產(chǎn)生的影響,，如何積極有效應對？

在推進綜合行政執(zhí)法體制改革中,，如果改革方案不妥當,，會對整體衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督行政執(zhí)法改革造成很大影響，可能導致衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構改革走入誤區(qū),。

在深化綜合行政執(zhí)法體制改革過程中,，一是法律必須先行。在國家沒有出臺相應法律規(guī)定之前,，如果頂層設計缺失,，基層將無所適從，各自為政將產(chǎn)生混亂,，“亂”就成為一種常態(tài),。基層亂,，只是亂一片,，頂層亂就會亂一面。當前,，各級政府要求加強事中事后監(jiān)管,，但如何強化事中事后監(jiān)管還在積極探索之中，在部門規(guī)章嚴重滯后的同時,，各項法律法規(guī)也“姍姍來遲”,，如果披上改革的外衣就可以允許違背法律，那不僅僅是政府部門在堂而皇之的“闖紅燈”,，實質(zhì)上是損害法律權威,。二是綜合統(tǒng)籌推進。改革進程中,，從中央到地方都正在開展的控編減編,、政府職能轉變和機構改革等工作要求一起謀劃、一起實施,、一起落實,，但在實際執(zhí)行中反映，行政執(zhí)法部門的編制逐漸被“蠶食”：事權未減少,、編制卻在減少,，在職能未進行科學優(yōu)化、深入融合,，工作人員履職能力未全面提升之前,，監(jiān)管效能很難有較大的提升,。建議：一是在推進綜合行政執(zhí)法體制改革中，頂層設計上首先考慮的應該是面臨什么情況,、解決什么問題,、怎么解決？必須有效防范法律,、法規(guī)滯后造成的監(jiān)管亂象,。二是厘清工作職能，明確區(qū)分行政服務,、行政指導,、行政執(zhí)法，把不該執(zhí)法機構做的事項清理出去,，把該由執(zhí)法機構履行的事項切實做好,。三是保障工作必須的執(zhí)法編制數(shù)量。

自上而下積極協(xié)調(diào)有關部門統(tǒng)籌解決基層執(zhí)法人員編制,、身份問題,，按照依法執(zhí)法的原則，制定切實可行的,、可操作性強的政策,、措施，少安排無效的專項行動（整治）,，強化醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管。借鑒公安部門的做法,，為衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法人員全部配備現(xiàn)場執(zhí)法取證設施設備(手持移動執(zhí)法終端,、現(xiàn)場文書打印機、現(xiàn)場記錄儀等),，落實其運行,、管理保障經(jīng)費，通過利用信息化手段實施精準的監(jiān)督執(zhí)法,，為廣大人民群眾生活提供更加便利的服務,，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，推進衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法事業(yè)更加均衡更加充分發(fā)展,。

2018年10月8日